Что такое КАС РФ и как с ним жить?

Базовый посыл

Пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", разъяснено, что к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

---

РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ
(БЕЗДЕЙСТВИЯ) ЛИЦ, НАДЕЛЕННЫХ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ,
В СООТВЕТСТВИИ С КАС РФ

Л.А. ТЕРЕХОВА

Лидия Александровна Терехова, заведующая кафедрой гражданского и арбитражного процесса Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, профессор, доктор юридических наук.

Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего не являются какой-либо новой, ранее неизвестной категорией дел. Возможность оспаривания действий и решений публичных субъектов предусмотрена и в гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <1> (далее - ГПК РФ) и в гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <2> (далее - АПК РФ). Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации <3> (далее - КАС РФ) "изымает" данную категорию дел из ГПК РФ. Принятие данного Кодекса позволяет взглянуть на ситуацию с точки зрения обновления и модернизации правовых норм в этой сфере. Удалось ли КАС РФ сохранить накопленный опыт (например, в части способов защиты слабой стороны) и внедрить новые положения, в том числе обоснованные наукой гражданского процессуального права? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо разобраться, каким образом регулируется рассмотрение дел указанной категории в новом нормативном акте.

---

<1> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532).
<2> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012).
<3> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391).

Прежде всего отметим, что по сравнению со ст. 254 ГПК РФ новый Кодекс расширяет круг заявителей по данной категории дел. Условно заявителей можно разделить на две группы: в первую группу входят лица и организации, защищающие собственный интерес; во вторую - защищающие интересы других лиц.
Среди заявителей первой группы могут быть гражданин, организация и иные лица (ч. 1 ст. 218 КАС РФ). К иным лицам, в частности, относятся общественные объединения (ч. 2 ст. 218 КАС РФ).
Для этих лиц предусмотрены следующие условия обращения в суд:
1) нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы (для общественных объединений - нарушены права всех членов объединения);
2) созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов;
3) на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Заявителями второй группы являются прокурор, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, каждый в меру своей компетенции, предусмотренной федеральным законом.
Условия обращения указанных заявителей оговариваются несколько иначе, чем предыдущих:
1) право обращения должно быть предусмотрено КАС РФ (например, в его ст. 39 определены условия участия прокурора);
2) оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов, или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
К числу лиц, участвующих в административном деле, отнесены заинтересованные лица (ст. 47 КАС РФ). Основания их участия в деле напоминают основания участия третьих лиц в исковом производстве. Под заинтересованными лицами понимаются те, чьи права и обязанности могут быть затронуты при разрешении административного дела. В процесс такие лица вступают на стороне истца или ответчика, если судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон (ч. 1, 2 ст. 47 КАС РФ).
Помимо административного истца и административного ответчика к участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий. Необходимость его участия связана с особенностями исполнения решений по такой категории дел и, на наш взгляд, вполне оправданна.
Таким образом, субъектный состав в делах данной категории не ограничен только административным истцом и административным ответчиком. Он достаточно широк, что налагает на суд дополнительные обязанности (обеспечение явки этих лиц, разъяснение им прав и содействие в реализации этих прав) и, разумеется, должно отражаться на сроке рассмотрения дела, о чем будет сказано далее.
Вопросы подведомственности разрешены посредством допустимой альтернативы: заявитель может обратиться непосредственно в суд или же оспорить решения, действия (бездействие) публичного лица у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. В случае если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка. Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, административные исковые заявления в случаях, если проверка законности решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, осуществляется в ином судебном порядке (ч. 6 ст. 218).
Поскольку дела об оспаривании действий и решений рассматриваются судами общей юрисдикции, осуществление распределения дел между судами предполагается в соответствии с правилами родовой и территориальной подсудности, которые достаточно разнообразны и требуют учета многих факторов (таких, например, как место органа в системе его собственной иерархии; территория, на которой действует организация). К рассмотрению дел данной категории привлечены все звенья судебной системы, за исключением мировых судей.

Порядок обращения в суд

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлен общий срок для обращения с административным исковым заявлением в суд - 3 месяца со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 219). Специальные сроки могут быть установлены для отдельных обращений. Так, исковое заявление об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего решения (ч. 2 ст. 219 КАС РФ). Аналогичный десятидневный срок установлен для исковых заявлений о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя; органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения (ч. 3, 4 ст. 219 КАС РФ).
Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Восстановление срока возможно, если он пропущен по уважительной причине. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.
Если заявитель выбрал вышестоящую инстанцию как место рассмотрения дела, то в этом случае несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствует о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд (ч. 6 ст. 219 КАС РФ). Именно поэтому в административном исковом заявлении нужно указывать сведения о том, подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении, дату ее подачи, результат рассмотрения (п. 9 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).
Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (ч. 8 ст. 219 КАС РФ).
По своей форме административное исковое заявление о признании незаконными действий или решений должно соответствовать общим требованиям (ч. 1; п. п. 1, 2, 8, 9 ч. 2 и ч. 6 ст. 125 КАС РФ). В то же время с учетом специфики данных дел в заявлении необходимо указывать ряд дополнительных сведений, например: наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения, дата и место совершения оспариваемого действия (бездействия); в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями). Исковое заявление должно содержать требование о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (п. 10 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).
Наряду с документами, прилагаемыми к административному исковому заявлению в соответствии с общими требованиями ст. 126 КАС РФ, к нему прилагаются и дополнительные документы: копия ответа из вышестоящего в порядке подчиненности органа или от вышестоящего в порядке подчиненности лица, если таким органом или лицом была рассмотрена жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении.
В статье 222 КАС РФ предусмотрено такое действие, как отказ в принятии заявления. При этом основания для отказа являются общими для всех административных исков и установлены они непосредственно в части 1 ст. 128 КАС РФ:
1. Административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.
2. Административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым данным Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право.
3. Из административного искового заявления не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.
4. Имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.
5. Имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями данного Кодекса.
В этом перечне особый интерес представляют: возможность превентивного решения вопроса - на этапе принятия заявления - о том, что права и свободы заявителя не затронуты (п. 3), а также возможность заключить мировое соглашение (п. 4).
Заметим, что АПК РФ в принципе не предусматривает такого действия, как отказ в принятии заявления. В данной ситуации КАС РФ сохраняет традиции именно ГПК РФ, где имеются и сам отказ в принятии заявления, и аналогичное основание для такого отказа (п. 1 ч. 1 ст. 134).
В то же время новым и интересным законодательным решением следует признать положительное решение вопроса о возможности мировых соглашений в делах публичного производства (ст. 137 КАС РФ). Раньше постановка такого вопроса сама по себе вызывала споры и сомнения. Последовательно отстаивал возможность заключения мировых соглашений, а также использования других примирительных процедур в делах, возникающих из публичных правоотношений, А.Т. Боннер <4>.

---

<4> См.: Гражданское процессуальное право: учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М., 2004. С. 314 - 315.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не только впервые позволяет это делать, но и оговаривает условия: примирение может касаться исключительно прав и обязанностей сторон как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Это очень важные уточнения, поскольку мы видим главное: примирение как вариант взаимных уступок возможно, если соответствующие органы или должностные лица распоряжаются объемом прав, составляющих их компетенцию, берут на себя обязательства, которые по характеру службы могут и должны выполнить.
Необходимо обратить внимание и на возможность применения мер предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КАС РФ).
В то же время, согласно части 3 ст. 85 КАС РФ, к мерам предварительной защиты не относится приостановление действий или решений должностного лица. Полагаем, что в ближайшем будущем Верховный Суд Российской Федерации разъяснит порядок действия указанного правила.
Ранее ГПК РФ предусматривал 10-дневный срок для рассмотрения дела, и только Верховный Суд Российской Федерации рассматривал дело в двухмесячный срок. В КАС РФ этот подход несколько изменен: общий срок рассмотрения административного дела составляет 1 месяц, а в Верховном Суде - 2 месяца. Однако для ряда таких дел установлен 10-дневный срок (ст. 226 КАС РФ). К ним относятся:
1) административные дела об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования;
2) административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя;
3) административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения;
4) административные дела, возбужденные до дня проведения публичного мероприятия, рассматриваются судом в 10-дневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню его проведения.
Сроки рассмотрения могут быть сокращены еще больше: например, административные дела, возбужденные в день проведения публичного мероприятия, подлежат рассмотрению в этот же день. Суд рассматривает дела в выходной или нерабочий праздничный день, если последний день срока рассмотрения административного дела приходится на такой день и до этого дня административное дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено (ч. 7 ст. 241 КАС РФ).
Таким образом, в КАС РФ сохранен подход, в соответствии с которым нарушенные права должны восстанавливаться как можно быстрее, и для тех дел, где сокращенный срок рассмотрения имеет принципиальное значение, сохранен 10-дневный срок рассмотрения. А увеличение срока рассмотрения может быть объяснено, в частности, привлечением достаточно большого круга лиц, участвующих в деле (заинтересованных лиц, второго административного ответчика) и активной ролью суда.
Что касается порядка проведения судебного разбирательства, то здесь важным является вопрос об обязательности явки кого-либо из его участников.
В соответствии с частью 7 ст. 226 КАС РФ суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, принявших оспариваемое решение либо совершивших оспариваемое действие (бездействие), и в случае их неявки наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных ст. 122 и 123 данного Кодекса.
Более того, если явка является обязательной в соответствии с законом или признана судом обязательной, к лицу, участие которого в судебном разбирательстве необходимо, может быть применена мера процессуального принуждения в виде обязательства о явке (ст. 121 КАС РФ). В качестве меры предварительной защиты выступает и привод лица, участие которого в судебном разбирательстве обязательно в соответствии с законом или признано судом обязательным (ч. 1 ст. 120 КАС РФ). Таким образом, подобные меры применимы и к сторонам административного судопроизводства.
В то же время неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной (ч. 6 ст. 226 КАС РФ).
Что касается объема и характера проверки, то здесь следует отметить, что суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, являющегося административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При этом суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия), и выясняет в полном объеме обстоятельства, необходимые при разрешении таких дел (ч. 8 ст. 226 КАС РФ).
Такими необходимыми и подлежащими выяснению обстоятельствами являются следующие:
1) факт нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;
2) соблюдение сроков обращения в суд;
3) соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;
4) соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (ч. 9 ст. 226 КАС РФ).
В целом предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации полномочия суда (в том числе связанные с осуществлением доказательственной деятельности и выбором мер предварительной защиты) свидетельствуют об усилении его роли при рассмотрении дел данной категории.

Распределение обязанностей по доказыванию

Обязанность доказывания нарушения прав, свобод и законных интересов, соблюдения сроков обращения в суд возлагается на административного истца. Доказывать соблюдение требований нормативных актов, устанавливающих полномочия, порядок и основания принятия решения, касающихся содержания решения или действия, необходимо органу, организации, лицу, наделенным государственными или иными публичными полномочиями и принявшим оспариваемые решения либо совершившим оспариваемые действия (бездействие).
В случае непредставления публичным органом или лицом необходимых доказательств суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе. Если указанные орган, организация, лицо не представят истребуемые судом доказательства и не сообщат суду о невозможности их представления, на них может быть наложен судебный штраф (ст. 122 - 123 КАС РФ).
Правила доказательственной деятельности, установленные КАС РФ, свидетельствуют о том, что новый Кодекс сохраняет традицию, в соответствии с которой для защиты слабой стороны в рассматриваемых судом административных спорах по делам данной категории действуют доказательственные презумпции (презюмируется неправильность действий и решений публичного лица, пока им не доказано обратное), а суд имеет возможность самостоятельно собирать доказательства.
По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) лица, наделенного публичными полномочиями, судом принимается одно из двух решений:
1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;
2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными (ч. 2 ст. 227 КАС РФ).
Характер исполнения решения по делу определяется необходимостью восстановить нарушенные права заявителя, причем непосредственно восстановление нарушенных прав и его сроки находятся под контролем суда.
В день вступления в законную силу решения суда, которым удовлетворены заявленные требования, или в день обращения данного решения к немедленному исполнению его копии направляются руководителям соответствующих органов, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены. При этом применяются способы, позволяющие обеспечить скорейшую доставку копий судебного решения. Копии своего решения суд может направить в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, а также прокурору, другим лицам.
Важно отметить, что в соответствии со ст. 187 КАС РФ суд вправе указать предельные сроки исполнения решения суда с учетом характера дела.
В случае признания решения, действия (бездействия) незаконными обязанностью публичного лица является устранение допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца (или препятствий к их осуществлению и реализации) и восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов указанным судом способом в установленный им срок. Кроме того, орган или должностное лицо обязаны сообщить суду об исполнении решения в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.
В определенных случаях суд может признать необходимым опубликование решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, указав это в своем решении по конкретному делу (ч. 13 ст. 226 КАС РФ). В данной ситуации решение должно быть опубликовано в установленный судом срок в указанном судом печатном, а при отсутствии указания на такое издание - в официальном печатном издании органа, организации, должностного лица. Проблемы опубликования, возникающие в связи с периодичностью выпуска официального печатного издания или прекращением его деятельности, решаются на основании части 10 ст. 227 КАС РФ.
Отвечая на вопросы, поставленные в начале данной статьи, и подводя итог сказанному, мы можем сделать следующий вывод: в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации в целом удалось учесть и сохранить накопленный опыт законодательной и судебной практики. В частности, это относится к различным способам поддержки слабой стороны в споре: право суда признать обязательной явку должностного лица, право суда самостоятельно истребовать доказательства, распределение обязанностей по доказыванию между сторонами. Сохранены также особый подход к регулированию сроков и особый порядок исполнения решений по данной категории дел.
Среди новых положений, целесообразность применения которых многократно освещалась в научных исследованиях, необходимо особо отметить меры предварительной защиты и возможность примирения сторон.

КАС РФ

Статья 55. Требования к лицам, которые могут быть представителями в суде

1. Представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование.
(в ред. Федерального закона от 02.06.2016 N 169-ФЗ)
2. Представителями в суде не могут быть судьи, следователи, прокуроры, иные лица, участие которых в судебном процессе не предусмотрено федеральным законом, за исключением случаев участия их в судебном процессе в качестве представителей соответствующих органов или законных представителей. Лица, содействующие осуществлению правосудия по административному делу, не могут быть представителями лиц, участвующих в этом деле.
3. Адвокаты должны представить суду документы, удостоверяющие статус адвоката в соответствии с федеральным законом и их полномочия, а иные представители - документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их полномочия.
(часть 3 в ред. Федерального закона от 02.06.2016 N 169-ФЗ)

Статья 208. Предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим

1. С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
2. Общественное объединение вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом.
3. С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.
4. С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не действующим полностью или в части вправе обращаться также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия муниципального образования, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации либо компетенцию избирательной комиссии.
5. Административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, не подлежат рассмотрению в суде, если проверка конституционности этих правовых актов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами отнесена к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
6. Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
7. Административное исковое заявление о признании закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего нормативного правового акта.
8. По делам об оспаривании нормативных правовых актов судом не могут быть приняты встречные административные исковые требования.
9. При рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 настоящего Кодекса.

---

Определением от 27 сентября 2016 года N 1782-О Конституционный Суд выявил смысл положений части 1 статьи 55 и части 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно оспоренным положениям представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование (часть 1 статьи 55); при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 данного Кодекса (часть 9 статьи 208).
Конституционный Суд отметил, что введение федеральным законодателем требования к гражданам, участвующим в делах об оспаривании нормативных правовых актов в указанных судах, в случае отсутствия у них высшего юридического образования вести дело через представителя, имеющего высшее юридическое образование, - учитывая гарантированное им право на доступ к суду при рассмотрении конкретных дел без соблюдения этого условия - не выходит за пределы дискреции федерального законодателя.

---

"Информационный бюллетень "Экспресс-бухгалтерия", 2016, N 42

ОСПАРИВАНИЕ НПА: БЕЗ ЮРИСТОВ НИКАК?

Кодекс административного судопроизводства устанавливает, что гражданин может оспаривать нормативно-правовые акты только при наличии у него высшего юридического образования. В противном случае ему надлежит вести дело через представителя, который такое образование имеет. На первый взгляд очевидно, что данная норма ущемляет граждан в реализации права на судебную защиту. Ведь выходит, что, если у тебя нет диплома юриста и нет средств на оплату услуг представителя, ты должен смириться с требованиями НПА, хотя они и нарушают твои права. Однако Конституционный Суд рассудил иначе, причем... свою позицию он повторил в четырех определениях, датированных одним днем.

Положениями ч. 9 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства (КАС) установлено, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей. Требования к таковым приведены в ст. 55 КАС. Согласно данной норме представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование. При этом адвокаты должны представить суду документы, удостоверяющие статус адвоката в соответствии с федеральным законом и их полномочия, а иные представители - документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их полномочия.
Иными словами, гражданин, чьи права и законные интересы, по его мнению, нарушены тем или иным НПА, при отсутствии высшего юридического образования самостоятельно оспорить его не может. А если и у его представителя нет диплома юриста, то все, как говорится, "пиши пропало"?
А как же положения ст. 46 Конституции, в которой закреплено право каждого на судебную защиту прав и свобод? Кстати говоря, здесь же сказано и о том, что в суде могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Причем у каждого есть право обратиться в наднациональные органы по защите прав и свобод человека в соответствии с международными договорами РФ.
На первый взгляд кажется очевидным, что если ты не можешь реализовать свое конституционное право на судебную защиту, то норма, которая препятствует тебе это сделать, не соответствует Конституции. В этом были убеждены и граждане, которым не удалось оспорить в суде НПА ввиду отсутствия у них или у их представителей высшего юридического образования. Однако Конституционный Суд отказался принять их жалобы к рассмотрению, одновременно пояснив свою позицию по спорной норме КАС (Определения КС от 27 сентября 2016 г. N 1781-О, N 1782-О, N 1783-О, N 1784-О).

Четыре истории

Каждая из жалоб, поданных в КС об оспаривании конституционности положений ч. 1 ст. 55 и ч. 9 ст. 208 КАС, имеет свою историю. И две из них поданы, на секундочку, Уполномоченным по правам человека в РФ, что само по себе уже о многом говорит.
В одной из жалоб гражданин пытался признать недействительным п. 6.1.12 Инструкции о порядке заполнения формы программы реабилитации пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, утвержденной Постановлением Минтруда и социального развития от 18 июля 2001 г. N 56 (утв. Постановлением Минтруда и соцразвития России от 30 января 2002 г. N 5). Дело в том, что экспертным учреждением была установлена утрата работником трудоспособности на 40 процентов (III группа инвалидности) бессрочно и разработана программа реабилитации с указанием на то, что ему доступен труд без длительного пребывания на ногах, подъема тяжестей и что он может управлять автомобилем категории B с автоматической коробкой передач, ручным управлением. Через суд гражданин попытался добиться от экспертного учреждения, чтобы в его программе реабилитации было конкретно указано, какие именно виды труда ему противопоказаны. Однако ничего из этого не вышло, поскольку суды ссылались на то, что экспертное учреждение четко следовало упомянутой Инструкции. Поэтому гражданин и решил, что иначе как через оспаривание ее положений его дело не будет сдвинуто с мертвой точки.
В еще одной жалобе гражданин пытался в суде оспорить положения региональных нормативных актов, касающихся порядка выдачи удостоверений многодетной семьи (п. 4 ст. 4 Закона Челябинской области от 28 ноября 2002 г. N 114-ЗО "О транспортном налоге", ст. 1 Закона Челябинской области от 31 марта 2010 г. N 548-ЗО "О статусе и дополнительных мерах социальной поддержки многодетной семьи в Челябинской области" и Постановление правительства Челябинской области от 7 июля 2014 г. N 310-П "Об утверждении Порядка выдачи удостоверений многодетной семьи Челябинской области"). Однако суд оставил дело без движения.
В следующей жалобе гражданину было отказано в льготе по транспортному налогу, предоставляемой многодетным семьям, по той простой причине, что согласно региональному законодательству таковая положена только при наличии удостоверения многодетной семьи, а справки о составе семьи недостаточно.
В последней жалобе заявитель безуспешно пытался оспорить положения Административного регламента по предоставлению госуслуги по принятию на основании заключений городской межведомственной комиссии решений о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, сроках отселения физических и юридических лиц.
Все названные жалобы объединяет одно - оспорить положения НПА им не удалось, поскольку у "жалобщиков" или их представителей не было высшего юридического образования.

Позиция Конституционного Суда

Однако Конституционный Суд все жалобы "завернул", указав, что они не отвечают требованиям Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба, поданная в КС, признается допустимой. Однако в данном случае интерес представляет позиция судей касательно оспариваемых норм КАС.
В первую очередь представители КС указали, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод не вытекает возможность выбора гражданами по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются федеральными законами (см. также Постановление КС от 22 апреля 2013 г. N 8-П; Определения КС от 17 апреля 2003 г. N 123-О, от 16 ноября 2006 г. N 493-О, от 17 ноября 2009 г. N 1427-О-О, от 23 марта 2010 г. N 388-О-О, от 22 марта 2012 г. N 555-О-О, от 5 марта 2014 г. N 550-О и др.). Во-вторых, по мнению представителей КС, законодатель гарантировал гражданам возможность защищать свои права путем оспаривания не только решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, но и нормативных правовых актов.
Но, пожалуй, самое важное, на что обратил внимание КС, так это то, что право граждан на оспаривание в судебном порядке непосредственно нормативных правовых актов органов публичной власти и должностных лиц представляет собой, по существу, дополнительную возможность защиты их прав с использованием судебного механизма. При этом законодатель, принимая спорную норму КАС, учитывал специфику споров об оспаривании НПА, поскольку она затрагивает интересы не только заявителя, но и всех, кто попадает в сферу действия акта. Поэтому Конституционный Суд решил, что требование о наличии юридического образования "не выходит за пределы дискреции федерального законодателя и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан".

Продолжение следует

Вместе с тем представители КС все же констатировали, что, хотя никакой неопределенности в оспариваемых нормах нет, этим не исключается правомочие законодателя "в целях оптимизации процедур, связанных с необходимостью устранения из правовой системы нормативных положений, противоречащих закону, посредством их судебного оспаривания, внести в КАС соответствующие изменения и дополнения".
Таким образом, не исключено, что в перспективе когда-нибудь законодатель, если, конечно, сочтет это необходимым и своевременным, что, по всей видимости, связано с повышением правовой грамотности населения, даст возможность гражданам и при отсутствии диплома юриста оспаривать НПА в суде.
Интересно, что не так давно Пленум Верховного Суда принял Постановление от 27 сентября 2016 г. N 36, которое посвящено некоторым вопросам применения судами Кодекса административного судопроизводства. Однако проблема применения ч. 9 ст. 208 КАС в этом Постановлении вообще не была затронута. Возникает вопрос - почему?

Н.Баразненок
Подписано в печать
31.10.2016

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 сентября 2016 г. N 1783-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ
ГРАЖДАН ГУРМАНА ЮРИЯ АЛЬБЕРТОВИЧА И МАЛЬЦЕВА СТАНИСЛАВА
СЕРГЕЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ИХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПОЛОЖЕНИЯМИ
ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 55, ПУНКТА 2 ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 125, ПУНКТОВ 4
И 5 ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 126, ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 130, ЧАСТИ 9 СТАТЬИ
208 И ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 209 КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО
СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы граждан Ю.А. Гурмана и С.С. Мальцева,

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане Ю.А. Гурман и С.С. Мальцев оспаривают конституционность следующих норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации:
положения части 3 статьи 55, согласно которому представители в суде по административным делам должны представить суду документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия;
пункта 2 части 2 статьи 125, в соответствии с которым, если иное не установлено данным Кодексом, в административном исковом заявлении должны быть указаны: наименование административного истца, если административным истцом является орган, организация или должностное лицо, место их нахождения, для организации также сведения о ее государственной регистрации; фамилия, имя и отчество административного истца, если административным истцом является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения, сведения о высшем юридическом образовании при намерении лично вести административное дело, по которому данным Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя; наименование или фамилия, имя и отчество представителя, его почтовый адрес, сведения о высшем юридическом образовании, если административное исковое заявление подается представителем; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного истца, его представителя;
части 1 статьи 126, согласно которой, если иное не установлено данным Кодексом, к административному исковому заявлению прилагаются: документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому данным Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя (пункт 4); доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем (пункт 5);
части 1 статьи 130, в силу которой, если иное не предусмотрено данным Кодексом, судья, установив, что административное исковое заявление подано с нарушением требований статей 125 и 126 данного Кодекса, предъявляемых к форме и содержанию административного искового заявления и (или) приложенных к нему документов, выносит определение об оставлении административного искового заявления без движения, в котором указывает основания для этого и устанавливает разумный срок для устранения лицом, подавшим административное исковое заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления административного искового заявления без движения; копия определения об оставлении административного искового заявления без движения направляется лицу, подавшему административное исковое заявление, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения такого определения;
части 9 статьи 208, определяющей, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 настоящего Кодекса;
части 3 статьи 209, согласно которой к административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагаются документы, указанные в пунктах 1, 2, 4 и 5 части 1 статьи 126 данного Кодекса, документы, подтверждающие сведения, указанные в пункте 4 части 2 данной статьи, а также копия оспариваемого нормативного правового акта.
Как следует из представленных материалов, решением Увельского районного суда Челябинской области от 3 февраля 2016 года с Ю.А. Гурмана в пользу Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 15 по Челябинской области была взыскана сумма задолженности по налогам и пени в размере 2 148 рублей 26 копеек, из них: 1 872 рубля 32 копейки - задолженность по транспортному налогу за 2011 и 2013 годы, 275 рублей 94 копейки - пени по транспортному налогу. При этом суд указал на отсутствие оснований для предоставления Ю.А. Гурману льготы по транспортному налогу, предусмотренной для многодетных семей пунктом 4 статьи 4 Закона Челябинской области от 28 ноября 2002 года N 114-ОЗ "О транспортном налоге", поскольку справка о составе семьи не подтверждает его право на данную льготу.
8 февраля 2016 года Ю.А. Гурман через своего представителя С.С. Мальцева, действующего на основании доверенности, обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением о признании не соответствующими федеральному законодательству и недействующими пункта 4 статьи 4 Закона Челябинской области "О транспортном налоге", а также статьи 1 Закона Челябинской области от 31 марта 2010 года N 548 "О статусе и дополнительных мерах социальной поддержки многодетной семьи в Челябинской области" и постановления Правительства Челябинской области от 7 июля 2014 года N 310-П "Об утверждении Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи Челябинской области" в части введения обременительных требований о получении удостоверения многодетной семьи и представлении его в налоговый орган для подтверждения права на льготу по транспортному налогу.
Административное исковое заявление Ю.А. Гурмана об оспаривании названных нормативных правовых актов, как не соответствующее требованиям статей 125 и 126 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определением судьи Челябинского областного суда от 9 февраля 2016 года на основании статей 130 и 210 того же Кодекса было оставлено без движения, в том числе ввиду отсутствия документа, подтверждающего наличие высшего юридического образования у административного истца и у его представителя С.С. Мальцева, и предложено в срок до 25 февраля 2016 года устранить обстоятельства, послужившие основанием для оставления административного искового заявления без движения.
В связи с отсутствием финансовой возможности для приглашения представителя с высшим юридическим образованием Ю.А. Гурман обратился к суду с ходатайством о назначении ему представителя судом. Тем же определением Челябинского областного суда в удовлетворении ходатайства о назначении в качестве представителя адвоката ему также было отказано. При этом суд сослался на то, что установленный в части 4 статьи 54 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации порядок назначения адвоката в качестве представителя административного истца по делам данной категории не предусмотрен, и разъяснил Ю.А. Гурману порядок заключения соглашения с адвокатом в соответствии с Законом Челябинской области от 22 февраля 2012 года N 279-ЗО "Об оказании бесплатной юридической помощи в Челябинской области". Однако в удовлетворении заявления Ю.А. Гурмана в Адвокатскую палату Челябинской области о предоставлении бесплатной юридической помощи также было отказано на том основании, что дела такой категории, к которой относится его дело, не входят в перечень случаев оказания бесплатной юридической помощи, и предложено обратиться к адвокату на возмездной основе.
Указанные судом недостатки административного искового заявления Ю.А. Гурманом в установленный срок устранены не были, а потому определением судьи Челябинского областного суда от 25 февраля 2016 года в связи с несоблюдением требований части 1 статьи 126, части 9 статьи 208 и части 3 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заявление было ему возвращено. Кроме того, была оставлена без движения и впоследствии также возвращена частная жалоба Ю.А. Гурмана на указанное определение ввиду отсутствия документов о высшем юридическом образовании истца и его представителя С.С. Мальцева.
По мнению заявителей, оспариваемые положения статей 55, 125, 126, 130, 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 45 (часть 2), 46 (части 1 и 2) и 48 (часть 1), в части, предписывающей судам возвращать административное исковое заявление об обжаловании нормативного правового акта заявителю, не обладающему высшим юридическим образованием, без рассмотрения вопроса о назначении ему представителя с высшим юридическим образованием, и ограничивающей тем самым конституционное право граждан на доступ к правосудию.
2. Конституция Российской Федерации - исходя из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18), - гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1), в том числе посредством обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статья 46, часть 2). Приведенным конституционным положениям корреспондируют международно-правовые гарантии права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренные Международным пактом о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 14) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 6), возлагающими на государство обязанность обеспечения каждому доступа к суду в случае спора о его гражданских правах и обязанностях.
Вместе с тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, из права каждого на судебную защиту его прав и свобод не вытекает возможность выбора гражданами по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами (Постановление от 22 апреля 2013 года N 8-П; определения от 17 апреля 2003 года N 123-О, от 16 ноября 2006 года N 493-О, от 17 ноября 2009 года N 1427-О-О, от 23 марта 2010 года N 388-О-О, от 22 марта 2012 года N 555-О-О, от 5 марта 2014 года N 550-О и др.).
Федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "к" части 1; статья 76, часть 2) полномочия, гарантировал гражданам возможность защищать свои права путем оспаривания не только решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, но и нормативных правовых актов.
В то же время с учетом вытекающей из статьи 120 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязанности суда при разрешении любого конкретного дела осуществить правовую оценку подлежащих применению нормативных правовых актов в их иерархии и в случае их противоречия принять решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими большую юридическую силу (за исключением случая, если он придет к выводу о противоречии подлежащего применению в данном деле закона Конституции Российской Федерации, когда он обязан приостановить производство по делу и обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации), а также с учетом права граждан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение их конституционных прав законом, примененным в конкретном деле, право граждан на оспаривание в судебном порядке непосредственно нормативных правовых актов органов публичной власти и должностных лиц представляет собой, по существу, дополнительную возможность защиты их прав с использованием судебного механизма.
Поэтому, определяя условия использования этого способа защиты прав, законодатель мог учитывать его специфику, состоящую как в предмете рассмотрения по таким делам (преимущественно вопросы права, а не факта - части 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), так и в том, что по своей природе обжалование гражданином нормативного правового акта не ограничивается только определением его прав и обязанностей, но и затрагивает правовые интересы всех лиц, которые попадают в сферу регулирования этого акта. Последнее выражается как в прекращении применения с указанной судом даты нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части (статья 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), так и в невозможности принятия судом к рассмотрению административных исковых заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете (пункт 4 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Соответственно, введение федеральным законодателем требования к гражданам, участвующим в делах об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации, в случае отсутствия у них высшего юридического образования вести дело через представителя, имеющего высшее юридическое образование, - учитывая гарантированное им право на доступ к суду при рассмотрении конкретных дел без соблюдения этого условия - не выходит за пределы дискреции федерального законодателя и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.
3. Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" наличие неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, примененный в деле заявителя, служит необходимым основанием к рассмотрению дела и вынесению по нему итогового решения в виде постановления. Такой неопределенности применительно к оспариваемым законоположениям не усматривается.
Этим не исключается правомочие законодателя в целях оптимизации процедур, связанных с необходимостью устранения из правовой системы нормативных положений, противоречащих закону, посредством их судебного оспаривания, внести в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации соответствующие изменения и дополнения.
Таким образом, жалоба Ю.А. Гурмана и С.С. Мальцева, как не отвечающая критериям допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, не может быть принята им к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Гурмана Юрия Альбертовича и Мальцева Станислава Сергеевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ

ИНФОРМАЦИЯ

ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
ПРИМЕНЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЙ КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО
СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Требования к лицам, которые могут быть
представителями в суде по административным делам
об оспаривании постановлений, действий (бездействия)
должностных лиц ФССП России

КАС РФ установлен образовательный ценз для представителей в судах по административным делам.
Так, согласно статье 55 КАС РФ представителями в суде по административным делам могут быть лица, имеющие высшее юридическое образование.
Представители должны представить суду документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия.
Таким образом, в случае, если от имени должностного лица, чьи постановления, действия (бездействие) оспариваются, выступает работник аппарата территориального органа ФССП России, предъявление в суд документов о наличии у данного работника высшего юридического образования обязательно.
Вместе с тем, если должностное лицо, чьи постановления, действия (бездействие) оспариваются, само осуществляет судебную защиту, указанному лицу не требуется представлять в суд документы о наличии у него высшего юридического образования, поскольку такие требования могут быть предъявлены только к его представителю.

Утвержден
Президиумом Верховного Суда
Российской Федерации
25 ноября 2015 года

ОБЗОР
СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
N 3 (2015)

ПРЕЗИДИУМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Вопрос 13. Какими документами должно подтверждаться наличие высшего образования у представителя по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства? В какой форме суду должен быть представлен документ об образовании (подлинник или копия)?

Ответ. В силу чч. 1 и 3 ст. 55 КАС РФ представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование. Представители должны представить суду документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия.
В соответствии с чч. 1 и 3 ст. 58 КАС РФ суд обязан проверить полномочия лиц, участвующих в деле, и их представителей. Документы, подтверждающие полномочия представителей, или их копии при необходимости приобщаются к материалам административного дела либо сведения о них заносятся в протокол судебного заседания.
Согласно пп. 2 - 4 ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) высшим образованием в Российской Федерации являются бакалавриат, специалитет, магистратура, подготовка кадров высшей квалификации.
Как указано в пп. 4 - 6 ч. 1 ст. 108 Закона об образовании, образовательные уровни (образовательные цензы), установленные в Российской Федерации до дня вступления в силу названного Федерального закона, приравниваются к уровням образования, установленным данным Федеральным законом, в следующем порядке:
высшее профессиональное образование - бакалавриат - к высшему образованию - бакалавриату;
высшее профессиональное образование - подготовка специалиста или магистратура - к высшему образованию - специалитету или магистратуре;
послевузовское профессиональное образование в аспирантуре (адъюнктуре) - к высшему образованию - подготовке кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре).
Пунктами 2 - 5 ч. 7 ст. 60 Закона об образовании установлено, что высшее образование - бакалавриат подтверждается дипломом бакалавра; высшее образование - специалитет подтверждается дипломом специалиста; высшее образование - магистратура подтверждается дипломом магистра; высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации, осуществляемая по результатам освоения программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), подтверждается дипломом об окончании аспирантуры (адъюнктуры).
Исходя из приведенных предписаний Закона наличие высшего юридического образования у представителя по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, может подтверждаться дипломом бакалавра, дипломом специалиста, дипломом магистра либо дипломом об окончании аспирантуры (адъюнктуры) по юридической специальности.
Сведения о наличии у представителя высшего юридического образования, полученного до вступления в силу Закона об образовании, могут также подтверждаться иными документами, выданными в соответствии с ранее действовавшим правовым регулированием.
Указанные документы представляются в суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии.

---

Административное исковое заявление о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, предполагает наличие обязательных приложений, перечень которых установлен в ч. 1 ст. 126 КАС РФ.
В частности, к заявлению должен быть приложен документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у представителя административного истца, если административное исковое заявление подано представителем.
Высшее образование в соответствии с пп. 2 - 5 ч. 7 ст. 60 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" подтверждается дипломом бакалавра, дипломом специалиста, дипломом магистра, дипломом об окончании аспирантуры (по юридической специальности). Сведения о наличии у представителя высшего юридического образования, полученного до вступления в силу названного Федерального закона, могут также подтверждаться иными документами, выданными в соответствии с ранее действовавшим правовым регулированием. Указанные документы должны быть представлены в суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии.
Следует обратить внимание, что адвокату, представляющему интересы доверителя в административном процессе, предъявлять документы о наличии высшего юридического образования не требуется, поскольку присвоение лицу статуса адвоката уже свидетельствует о наличии у него необходимой квалификации (он успешно сдал квалификационный экзамен и имеет высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности, а также необходимый стаж по юридической специальности).
Аналогично прокурор, участвующий в административном деле, не обязан представлять суду документы о своем образовании, так как в соответствии с п. 1 ст. 40.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, получившие высшее юридическое образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе (см. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ N 3(2015), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25 ноября 2015 г.).
В случае досудебного оспаривания решения, действия (бездействия) органа, организации, должностного лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящем органе или у вышестоящего в порядке подчиненности лица к административному исковому заявлению должна быть приложена копия ответа на жалобу по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении.

ПЛЕНУМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 сентября 2016 г. N 36

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ
ПРИМЕНЕНИЯ СУДАМИ КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО
СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Основные положения

1. Исходя из закрепленного частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц и в соответствии со статьей 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ, Кодекс) суды общей юрисдикции, Верховный Суд Российской Федерации (далее также - суды) рассматривают и разрешают подведомственные им дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (далее - административные дела):
о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (части 1 и 2 статьи 1 КАС РФ);
связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (части 1 и 3 статьи 1 КАС РФ).
К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
По смыслу части 4 статьи 1 КАС РФ и части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.
Например, не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе

1. дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также

2. дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав,

3. дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда.

Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом,

4. экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (§ 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).